前不久關于餐飲油煙污染監管主體問題，理論界與實務界展開了討論，各抒己見。經查閱已經公開發表的此類文章中，關于餐飲油煙污染監管主體問題的闡述，尚有一些深入研究和探討的空間。因此，本文試圖從理論與實踐的結合上，回答“誰應當是餐飲油煙污染監管主體”的問題。
一、法定統一監管主體與其他監管主體
1.法定統一監管主體。《中華人民共和國大氣污染防治法》（以下簡稱《大氣污染防治法》）第五條第一款規定“縣級以上人民政府生態環境主管部門對大氣污染防治實施統一監督管理。”本條中的“統一”從漢語詞義解釋來說，就是“整體的、一致的”意思。引申到本條款的法意就是由政府生態環境主管部門對所轄區域的大氣污染防治實施“整體的、全部的、一致的”監督管理。即確定大氣污染（包括餐飲油煙污染）統一監主體是各級政府生態環境主管部門，履行大氣污染防治統一規劃、統一標準、統一監測等職責。
2.其他監管主體。《大氣污染防治法》第五條第二款規定：“縣級以上人民政府其他有關部門在各自職責范圍內對大氣污染防治實施監督管理。”本條款中所說的“政府其他有關部門”，是指國家法律、法規規定的對大氣污染防治負有實施監督管理責任的“政府其他有關部門”。例如，《大氣污染防治法》第一百一十五條規定：“違反本法規定，施工單位有下列行為之一的，由縣級以上人民政府住房城鄉建設等主管部門按照職責責令改正，處一萬元以上十萬元以下的罰款；拒不改正的，責令停工整治：
（一）施工工地未設置硬質密閉圍擋，或者未采取覆蓋、分段作業、擇時施工、灑水抑塵、沖洗地面和車輛等有效防塵降塵措施的；
（二）建筑土方、工程渣土、建筑垃圾未及時清運，或者未采用密閉式防塵網遮蓋的。
違反本法規定，建設單位未對暫時不能開工的建設用地的裸露地面進行覆蓋，或者未對超過三個月不能開工的建設用地的裸露地面進行綠化、鋪裝或者遮蓋的，由縣級以上人民政府住房城鄉建設等主管部門依照前款規定予以處罰”。由此可見，縣級以上人民政府住房城鄉建設等主管部門就是本法條規定的法定查處因建筑施工產生揚塵污染的其他監管主體。
二、法律授權縣級以上地方人民政府確定的監督管理部門（主體）
《大氣污染防治法》第五條除了直接規定生態環境主管部門和其他監管主體外，按照統一監管、分工負責的原則，同時，又授權縣級以上地方人民政府自行確定監督管理部門查處餐飲油煙污染行為。
《大氣污染防治法》第一百一十八條規定：“違反本法規定，排放油煙的餐飲服務業經營者未安裝油煙(yan)凈化設施、不正常使用油煙凈化設施或者未采取其他油煙凈化措施，超過排放標準排放油煙的，由縣級以上地方人民政府確定的監督管理部門責令改正，處五千元以上五萬元以下的罰款；拒不改正的，責令停業整治。
違反本法規定，在居民住宅樓、未配套設立專用煙道的商住綜合樓、商住綜合樓內與居住層相鄰的商業樓層內新建、改建、擴建產生油煙、異味、廢氣的餐飲服務項目的，由縣級以上地方人民政府確定的監督管理部門責令改正；拒不改正的，予以關閉，并處一萬元以上十萬元以下的罰款。
違反本法規定，在當地人民政府禁止的時段和區域內露天燒烤食品或者為露天燒烤食品提供場地的，由縣級以上地方人民政府確定的監督管理部門責令改正，沒收燒烤工具和違法所得，并處五百元以上二萬元以下的罰款。”
由此可見，本條是一個法律授權條款，授權縣級以上地方人民政府自行確定監督管理部門查處餐飲油煙污染行為。也就是說，縣級以上地方人民政府可以決定由生態環境主管部門查處餐飲油煙污染行為，也可以決定由其他部門（例如城管綜合執法部門）查處餐飲油煙污染行為。
三、應當確定生態環境主管部門為餐飲油煙污染監管主體
依據《大氣污染防治法》和餐飲油煙污染執法實際，作者認為，縣級以上地方人民政府應當確定生態環境主管部門為餐飲油煙監督管理部門。其理由如下：
1.《大氣污染防治法》規定生態環境主管部門對大氣污染防治實施統一監督管理職責，是大氣污染防治的全過程監督管理。特別是餐飲油煙登記備案、行政指導、行政檢查、監測監管等全部管理職能都在生態環境主管部門。因此，縣級以上地方人民政府確定生態環境主管部門為餐飲油煙監督管理部門，有利于提高餐飲油煙污染監管效能，實現餐飲油煙污染的源頭防治。
2.按照職權法定原則，生態環境主管部門有權對大氣污染防治實施監督檢查。《大氣污染防治法》第二十九條規定“生態環境主管部門及其環境執法機構和其他負有大氣環境保護監督管理職責的部門，有權通過現場檢查監測、自動監測、遙感監測、遠紅外攝像等方式，對排放大氣污染物的企業事業單位和其他生產經營者進行監督檢查。被檢查者應當如實反映情況，提供必要的資料。實施檢查的部門、機構及其工作人員應當為被檢查者保守商業秘密。”餐飲油煙污染監管實踐也證明，生態環境主管部門具有較強的專業檢測人員和檢測技術，能夠在第一時間檢測到餐飲油煙污染行為存在，有利于證據的收集和認定，并能提高餐飲油煙污染行為處罰效率，減少餐飲油煙污染行為的發生。
3.國家機構改革方案明確規定由生態環境主管部門“統一負責生態環境監測和執法工作。”據此，《生態環境部職能配置、內設機構和人員編制規定》也明確規定“生態環境部要統一行使生態和城鄉各類污染排放監管與行政執法職責，切實履行監管責任”。因此，依據《大氣污染防治法》《生態環境部職能配置、內設機構和人員編制規定》和餐飲油煙執法實踐需要，作者認為，縣級以上地方人民政府確定生態環境主管部門為餐飲油煙監督管理部門具有政府其他部門無法相比的優勢，非常有利于強化餐飲油煙污染行為查處工作。
四、確定城管綜合執法部門為餐飲油煙污染監管主體的執法困境
（一）城管綜合執法部門查處餐飲油煙污染行為的困境
現在，各地城管執法體制改革后，有很多縣級以上地方人民政府確定城管綜合執法部門為餐飲油煙監督管理主體，對餐飲油煙污染行為實施行政處罰權。然而在對餐飲油煙行政處罰權劃轉至城管執法部門后，由于行政許可（登記備案）、行政指導、行政管理、行政監督、技術認定（技術監測）等工作仍然在生態環境主管部門，而且有很多生態環境主管部門片面地認為餐飲油煙行政許可（登記備案）、行政指導、行政管理、行政監督職責等也隨著行政處罰權的劃轉而轉移到城管執法部門，因此，這些生態環境主管部門履職意愿大幅降低，其登記備案、行政指導、行政檢查、監測監管職能基本放棄，對城管部門的執法工作采取隔岸觀火的態度，任其孤軍奮戰、單打獨斗，管理與執法嚴重脫節，未能形成合力，造成“源頭治理缺位、末端以罰代管”的尷尬局面，致使改革后執法效能非但未能提升反而大幅下降，與改革初衷相悖，未能實現改革預期效果，餐飲油煙行政處罰權劃轉后違法行為也未得到有效遏制。因此，使城管綜合執法部門查處餐飲油煙污染行為陷入困境。查其原因，主要是：
1.處罰權劃轉到城管執法部門后行政管理斷鏈、職能邊界劃分不清，極易出現兩部門相互脫節、相互推諉等現象。實踐中的表現就是生態環境部門本應繼續履行的監管職責大為松弛，力度大為下降，造成城管部門單打獨斗的尷尬局面，造成執法效能低下。
2.劃轉的相關環保職能專業性較強，實施環保方面行政處罰的一個重大的特點就是需要專業知識和技術鑒定才能認定，如認定噪音超標、餐飲油煙造成空氣污染等需要相關專業的執法人員所能運作，如由非相關專業執法人員執法，極易出現執法效率低下的現象，實踐中的表現就是生態環境部門技術檢測部門長期推諉不肯鑒定，結果造成大量案件因取證問題不能立案查處，因此，由非環保專業人員執法只能是低效率、低水平的執法。
（二）走出城管綜合執法部門查處餐飲油煙污染行為困境的路徑
1.由縣級以上地方人民政府依照《大氣污染防治法》規定與餐飲油煙執法實際需要，確定生態環境主管部門為餐飲油煙監管主體。
2.由地方各級政府構建城管綜合執法部門與生態環境主管部門協調配合機制，改變管理與執法脫節的現象。在縣級以上地方人民政府確定城管綜合執法部門為餐飲油煙監督管理主體的地區，為解決城管綜合執法部門與生態環境主管部門因管理執法職責、邊界模糊導致推諉扯皮、內耗嚴重的問題，應當在市縣人民政府主要領導的主持下，構建城管綜合執法部門與生態環境主管部門協調配合機制，明確城管綜合執法部門與生態環境主管部門防治、查處餐飲服務業油煙污染的職責邊界，規定協調配合程序與時限，構建問責與追責機制。只有這樣，才能充分發揮城管綜合執法部門與生態環境主管部門聯合執法的威力，提高執法效能，嚴懲餐飲油煙污染行為，為市民群眾打造一個良好舒適的生活環境，實現城市讓生活更美好的目標。
